Реформу перечитают по весне

22.12.2009

Перед дедлайном 
Наступающий год для железных дорог может стать самым интересным и богатым на события с момента начала структурной реформы отрасли, начатой в 2001 году. Согласно постановлению правительства N 384, в 2010 году заканчивается третий этап преобразований — "формирование развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок". Проблема в том, что четвертого этапа программа не предусматривает. 

По идее чиновников уже сейчас рынок должен был быть почти готов к самостоятельной работе на сети независимых железнодорожных перевозчиков со своими вагонами и локомотивами, а уровень конкуренции позволил бы отказаться от государственного регулирования тарифов. Правительственные реформаторы к концу этого этапа предполагали снова собраться и, внимательно посмотрев на то, что у них получилось, задаться вопросом: возможно ли теперь полностью организационно отделить перевозочную деятельность от услуг по предоставлению путевой инфраструктуры? 

Не нужно быть большим железнодорожным экспертом, чтобы увидеть, сколько мероприятий в ходе первого и второго этапа реформы не были выполнены, а если и выполнены, то с большим опозданием и не совсем так, как планировалось изначально. Министр транспорта Игорь Левитин на одном из совещаний прямо признал, что наибольшее отставание в реформе допущено по грузовым перевозкам. В то же время целый ряд важнейших структурных преобразований на железной дороге все же прошел, причем, как кажется большинству участников рынка, они повлекли за собой необратимые последствия. 

Предвидя, что решения по дальнейшей реформе в 2010 году неизбежно появятся в повестке дня правительства, ОАО "Российские железные дороги" (РЖД) поспешило предложить свое видение итогов и дальнейшего хода структурных преобразований на железнодорожном транспорте. Так в октябре появился программный документ под названием "Целевая модель рынка грузовых железнодорожных перевозок до 2015 года", подготовленный специалистами монополии с помощью консалтинговой компании McKinsey. Большинство из его ключевых положений вызвали неоднозначную реакцию и у чиновников, ответственных за реформу, и у независимых участников рынка. 

Неотделимая инфраструктура 
Прежде всего авторы модели дают отрицательный ответ на вопрос о возможности отделения инфраструктуры от перевозок. В ОАО РЖД настаивают, что это существенно снизит технологическую эффективность работы железнодорожного транспорта, не создаст поля для конкуренции перевозчиков и увеличит риск прекращения обслуживания мелких и средних клиентов. В Минтрансе в ответ отмечают, что время для рассмотрения этого вопроса еще не пришло и даже по программе структурной реформы планируется лишь по завершении третьего этапа. "На сегодня у нас нет ни опыта работы перевозчиков на инфраструктуре ОАО РЖД, ни понимания того, как формировать нормативную базу этого процесса, учитывая особую специфику нашей страны,— поясняет глава департамента по правовым вопросам Минтранса Алексей Дружинин.— Этот вопрос нельзя считать закрытым, как предлагается в модели, его решение следует отнести на тот момент, когда такие технологические возможности будут более очевидны". 

Большинство опрошенных BG частных операторов также не считают вопрос актуальным. Но, например, председатель совета директоров Дальневосточной транспортной группы (ДВТГ; оперирует более 12 тыс. вагонов) Раиса Паршина выступает за то, чтобы реформа железнодорожного транспорта шла в соответствии с изначальными целевыми установками: операторы подвижного состава должны эволюционировать в железнодорожных перевозчиков. "В свое время мы даже получили лицензию перевозчика, но потом эти документы были почему-то отменены",— вспоминает она. 

В модели ОАО РЖД и McKinsey прекращение действия лицензий объяснено тем, что существующие операторы не способны "выполнить все требования, предъявляемые к общесетевому перевозчику" и поэтому не могут выполнять перевозки. В итоге единственным железнодорожным перевозчиком в полном юридическом смысле остается ОАО РЖД. 

Салман Бабаев, в недавнем прошлом вице-президент монополии, а ныне гендиректор крупнейшего дочернего оператора ОАО РЖД Первая грузовая компания (ПГК; оперирует 200 тыс. вагонов), защищает позицию своего акционера. "Мировой опыт подобных реформ свидетельствует, что расходы грузоотправителей на железнодорожные перевозки вырастут на 30-40%",— отмечает он, ссылаясь на исследование Института проблем естественных монополий (ИПЕМ), в котором потери возможного отделения инфраструктуры от перевозок оценены в 223 млрд рублей. 

Публикуя пресс-релизы об этом исследовании, ИПЕМ не указывает, что расчеты были проведены на основе финансовой информации ОАО РЖД за 2007 год, но руководитель отдела исследований железнодорожного транспорта института Владимир Савчук уверен в актуальности цифры и сегодня. Он заверил BG, что данные были "очищены от эффектов мероприятий, происшедших в последующие два года", хотя и не пояснил, как это было сделано. 

Тупиковые перевозчики 
Между тем этот на первый взгляд чисто философский постулат о неразделимости инфраструктуры и перевозок привел авторов модели к видению совершенно новой структуры рынка. Вместо предполагавшейся на начальном этапе реформы конкуренции перевозчиков на магистральных маршрутах ОАО РЖД предложило построить модель конкуренции так называемых локальных перевозчиков. Раз отделить инфраструктуру от перевозок нельзя, авторы концепции считают возможным передать желающим участникам рынка в аренду небольшие участки путей общего пользования, в основном "тупиковые" ветки длиной 200- 700 км, в пределах которых они будут осуществлять все виды грузоперевозок собственными локомотивами и вагонами и платить ОАО РЖД арендную плату за инфраструктуру. В этом случае операторы будут конкурировать между собой на стадии проведения тендера, а работать — в качестве перевозчика-монополиста по регулируемым тарифам. 

Частные операторы в целом считают идею "интересной", но отмечают, что каждый такой участок будет обладать своими уникальными особенностями и далеко не всегда будет привлекателен для их бизнеса. "Здесь решение должно быть тщательно продумано, чтобы не получить неконтролируемый рост транспортных издержек и образование новых, пусть и небольших, монополистов",— поясняет глава "Трансгаранта" (входит в транспортную группу FESCO, оперирует более 14 тыс. вагонов) Алексей Гром. В любом случае таких перевозчиков появится слишком мало (ОАО РЖД готово выделить им в аренду не более 3% путей), и это не является первоочередной задачей для рынка, считает большинство участников рынка. 

Тяга к перевозкам 
Гораздо больше заинтересовал операторов вопрос о судьбе локомотивной тяги в России. В своей модели, основываясь на принципиальной невозможности отделения инфраструктуры от перевозок, авторы приходят к выводу о невозможности выделения в отдельную услугу локомотивной тяги, поскольку она неразрывно связана с деятельностью перевозчика. Из этого неизбежно следует вывод, что практику работы на путях ОАО РЖД собственными поездными формированиями, которую благодаря реформе научились реализовывать некоторые операторы с собственными вагонами и локомотивами, следует если не отменить, то уж точно не развивать как минимум до 2015 года. 

Несмотря на то что в собственности операторов на 1 января находилось уже 536 локомотивов, в том числе 172 магистральных, разработчики документа считают, что это не привело "к сколь-нибудь значимому притоку в частный локомотивный парк" и при этом снизило рентабельность тягового парка ОАО РЖД. Кроме того, в монополии отмечают, что такие операторы никогда не смогут работать на участках, где происходит смена типа тяги, например, с тепловозной на электровозную (всего на сети порядка 500 таких переломных точек), а использование тепловозов на электрифицированных участках противоречит эффективности. 

Между тем крупнейший частный оператор подвижного состава Globaltrans (оперирует парком более 26 тыс. вагонов) в декабре провел демонстративную сделку по поглощению контрольного пакета самого известного оператора собственных поездных формирований "Балттранссервис" за $250 млн (7,5 млрд рублей). А глава ДВТГ Раиса Паршина жалуется, что выход на рынок новым операторам собственных поездов монополия и так давно заблокировала. "Есть технология, есть тарифный инструмент, но получить согласование ОАО РЖД на осуществление такой перевозки мы не можем уже четыре года",— рассказывает госпожа Паршина (ДВТГ владеет тремя магистральными локомотивами — трехсекционными тепловозами 3ТЭ10МК — и намеревается использовать их на неэлектрифицированных участках Дальневосточной дороги). 

При этом Раиса Паршина не видит ни технологических, ни юридических проблем для работы частных локомотивов на магистральных путях. "Даже в советское время по магистральным путям ходили локомотивы, принадлежавшие крупным предприятиям, и перевозили различные строительные грузы. Нам нужно фактически то же самое",— говорит она. Обслуживание и снабжение локомотивов обеспечивается подписанием соответствующих договоров со всеми ремонтными депо на пути следования, ровно такие же договоры есть сейчас у каждого частного оператора по вагонам. Госпожа Паршина не видит проблем также и с арендой у ОАО РЖД локомотивных бригад или с допуском к работе на путях общего пользования машинистов частных операторов, если они обучены и имеют квалификацию по принятым в железнодорожном транспорте стандартам. "Разумеется, имея в парке всего три тепловоза, я не пойду с ними на сложные участки, в том числе с переломом тяги, но если позволить таким перевозкам развиваться, то мой парк локомотивов будет расти и в конце концов в нем могут появиться и электровозы, почему нет?" — считает глава ДВТГ. 

Раиса Паршина также готова поспорить с ОАО РЖД и об эффективности инвентарных локомотивов, приводя в пример Дальневосточную дорогу. "Здесь всегда была нехватка тепловозов, зачастую их перегоняют на сотни километров с соседних отделений ОАО РЖД. Но этих затрат не видно: локомотивы ОАО РЖД используют инфраструктуру, а тариф не платят",— указывает госпожа Паршина. В то же время, добавляет она, в тарифе для частного локомотива все пройденные расстояния строго оплачиваются, что приносит доход инфраструктуре и одновременно заставляет частника думать о повышении эффективности работы собственного локомотива. 

Алексей Гром из "Трансгаранта" готов согласиться с тем, чтобы локомотивная тяга осталась внутри инфраструктурной монополии, но при одном условии: в этом случае ОАО РЖД должно предоставить операторам четкую программу по инвестициям в тяговый подвижной состав. "Нам нужны гарантии того, чтобы, допустим, в 2020 году наши вагоны не остались вообще без локомотивов",— говорит он. Сегодня же, по данным господина Грома, перспективы очень тревожные, поскольку темпы износа локомотивного парка превышают возможности его строительства на российских заводах. 

Гендиректор ПГК Салман Бабаев также считает, что не стоит спешить с выделением локомотивной тяги в отдельную услугу, но совсем по другой причине: локомотив является основой деятельности перевозчика, и его нельзя у него отнимать. "При таком подходе можно и перевод стрелок тоже назвать отдельной услугой, и составление поездов, и работу оператора на горке" — все это часть деятельности перевозчика, которую можно делить на составляющие бесконечно, считает господин Бабаев. 

В Минтрансе по этому вопросу занимают осторожную позицию. По словам Алексея Дружинина, еще на стадии подготовки Устава железнодорожного транспорта правовой статус локомотивной тяги не был определен, и теперь не ясно, относить ли ее к перевозочной или к инфраструктурной деятельности. Однако сейчас Минтранс полон решимости исправить эту ошибку — "определить правовой статус локомотивной тяги" с той целью, чтобы все-таки попытаться найти способы направить частные инвестиции в локомотивный парк.

Бесценный порожняк 
Самые жаркие споры после опубликования целевой модели вызвало предложение монополии обязать операторов заключить типовой договор с ОАО РЖД, куда войдет право перевозчика самостоятельно перемещать частные вагоны в целях более эффективного управления движением. Особенно это станет актуально, когда с планируемым выведением инвентарного парка во Вторую грузовую компанию перевозчик останется без вагонов. По словам представителей ОАО РЖД, уже сейчас компания не может правильно распределять ресурсы по сети из-за невозможности прогнозировать перемещение вагонов операторов, что создает существенные сложности в организации движения, особенно на участках с низкой пропускной способностью. 

Раиса Паршина полагает, что реформой правил диспетчеризации и регулирования деятельности операторов подвижного состава должно заниматься государство в лице ФАС и ФСТ. "РЖД — это коммерческая организация, участник рынка. Почему она считает себя вправе кому-то диктовать условия, например, в отношении движения наших вагонов, при том что за их передвижение или простой мы платим полный тариф",— говорит госпожа Паршина. Глава "Трансгаранта" согласен, что операторы не должны мешать ритмичной работе инфраструктуры, для чего нужно разработать четкие правила. Он предлагает ОАО РЖД для начала отработать эту систему на своих дочерних компаниях ПГК и "Трансконтейнер" и затем предлагать схему частным операторам. "Если это окажется выгодно, то операторы сами встанут в очередь на заключение договора с перевозчиком",— полагает господин Гром. 

Он отмечает, что операторы в не меньшей степени, чем перевозчик, заинтересованы в росте общей эффективности эксплуатационной работы отрасли, а договор с перевозчиком — благо для оператора, если кроме дополнительных обязанностей он получит больше прав требовать от железной дороги четкого выполнения ею своих обязательств. "Сейчас, поскольку договор перевозки заключается между перевозчиком и грузовладельцем, в случае срывов сроков доставки груза, например, из-за некачественной работы морского порта, грузополучателя или самой железной дороги они могут правильно разделить между собой ответственность. Но оператору спросить не с кого, хотя он тоже понес потери из-за простоя своих вагонов",— отмечает глава "Трансгаранта". Салман Бабаев приводит обратный пример: в случае происшествий по вине оператора или его вагона отвечать перед ОАО РЖД все равно будет грузоотправитель, заключивший от своего имени договор перевозки. 

Вагон возможностей 
В целом частные операторы настаивают, что договор не должен носить обязательный характер, и допускают возможность взаимовыгодного сотрудничества с монополией. По словам Раисы Паршиной, в диспетчерской ОАО РЖД обладают информацией обо всех вагонах и погрузках, в том числе и небольших, в то время как вагоны частных операторов нередко вынуждены идти без груза в попутных направлениях. "В таком случае я вполне готова заключить с РЖД договор, в котором будут обозначены ставки на мои вагоны и направления, в которые их можно отправлять",— предлагает Раиса Паршина, добавляя, что проекты подобных договоров уже подготовлены, а установленные в ОАО РЖД информационные системы позволяют автоматизировать процесс. 

Алексей Гром говорит, что "Трансгарант" уже предложил ОАО РЖД проект, предполагающий оперирование монополией его окатышевозами на перевозках инертных грузов для строительства олимпийских объектов в Сочи. "Этот подвижной состав в условиях ограниченной пропускной способности инфраструктуры способен гораздо более эффективно работать на этих маршрутах за счет радикального сокращения времени на разгрузочных операциях",— рассказывает топ-менеджер. 

Кроме того, по мнению Алексея Грома, решению проблемы излишних перемещений вагонов должна послужить реформа существующей тарифной системы, в рамках которой следует унифицировать тарифы на проезд порожних вагонов. Как минимум это ликвидирует уже распространившуюся порочную практику "отмывки" вагонов: чтобы не везти на дальние расстояния вагон из-под "дорогого" груза третьего тарифного класса, вагон перевозит на короткое расстояние песок или щебень и возвращается на длинном плече уже по низкому тарифу. С ним согласно большинство операторов, причем они понимают, что для такой реформы необходимо будет пересматривать и систему тарифов на груженые вагоны. "Так или иначе, этим придется заниматься, но вопрос поднимается уже три года, в том числе и самими представителями ФСТ, но до сих пор рынку ничего нового не предложено",— говорит Алексей Гром. 

Вторая отстающая 
Еще одним ключевым моментом реформы, по которому у частных операторов, чиновников и ОАО РЖД радикально разошлись позиции, стал проект монополии по созданию ВГК. ОАО РЖД торопится не только потому, что ликвидация понятия "инвентарный парк" была запланирована еще на втором этапе реформы. По словам вице-президента ОАО РЖД Валерия Решетникова, уже через год порядка 60-70 тыс. вагонов выйдет из эксплуатации по сроку службы и страна на выходе из спада перевозок окажется в ситуации дефицита вагонов. Но Минтранс использует этот аргумент против ВГК. "Если за два года из работы выйдет около половины парка, то зачем его вносить в уставный капитал компании?" — говорит источник "Ъ" в министерстве. 

Подавляющее большинство опрошенных BG частных операторов предлагают провести приватизацию инвентарного парка путем продажи вагонов. По мнению Алексея Грома, создание еще одной дочерней структуры приведет к росту накладных расходов ОАО РЖД и, соответственно, себестоимости перевозок. "Мы, например, в том числе и из-за кризиса, реорганизовали дочернюю компанию "Трансгарант-Восток", переведя их перевозки в материнскую компанию. Сократили издержки на избыточный персонал и два офиса",— рассказывает он. 

Одной из мотиваций Минтранса в дроблении инвентарного парка на две равновеликие компании было стремление не допустить монополизма на рынке. Но, например, Раиса Паршина в конкуренцию между двумя дочерними компаниями одного холдинга не верит. Глава ДВТГ подозревает, что, создавая ВГК ОАО РЖД, наоборот, стремится "снова подобрать под себя" перевозки, проигранные частникам. Салман Бабаев по-своему интерпретирует смысл создания ВГК, призывая не забывать об интересах ОАО РЖД. "Ведь очевидно, что от продажи готового и успешного бизнеса можно выручить гораздо больше средств, чем от продажи вагонов, а следовательно, больше средств можно направить на развитие инфраструктуры",— отмечает он. В конечном итоге, добавляет глава ПГК, все эти вагоны выйдут из-под контроля ОАО РЖД, когда акции дочерних компаний будут проданы. Конкуренции со стороны ВГК Салман Бабаев не боится, хотя и признает, что сейчас борьба за грузоотправителя серьезно ужесточилась. 

Сегодня уже ясно, что до конца года правительство не рассмотрит ход структурной реформы — слишком расходятся мнения, велики сталкивающиеся в спорах силы, а также риски нарушить работу железных дорог. В середине декабря на совещании у вице-премьера Игоря Шувалова Минэкономики и Минтрансу, другим ведомствам, ОАО РЖД и частным операторам была дана отсрочка до марта 2010 года — чтобы выработать консолидированную позицию. 

Алексей Екимовский
Приложение к газете "Коммерсантъ" № 239 (4294) от 22.12.2009